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堅定目標 砥礪前行 天然氣價格改革善作善成 ——黨的十八大以來天然氣價格改革紀實

發布日期:2017-10-23

  天然氣是優質、高效的清潔能源,大力推進天然氣產業發展,是我國加快建設現代清潔高效能源體系的必由之路,也是化解環境約束,改善大氣質量,實現綠色低碳發展的有效途徑,意義重大。黨的十八大以來,按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路,堅持改革與監管并重,在加快推進天然氣價格市場化改革、快速提高氣源和銷售等競爭性環節價格市場化程度的同時,加強自然壟斷環節的輸配價格監管,著力構建起天然氣產業鏈從跨省長輸管道到省內短途運輸管道、再到城鎮配氣管網等各個環節較為完善的價格監管制度框架。

  穩步放“兩頭”,天然氣價格市場化改革快速推進

  總結成熟市場發展歷程發現,一國天然氣行業一般經歷初始增長、快速增長、穩定增長三個主要階段,相應價格機制通常由成本加成、掛鉤油價,最終實現氣氣競爭。借鑒成熟市場經驗,我國天然氣價格改革伊始,就明確改革最終目標是放開氣源和銷售價格,激發市場活力,提高資源配置效率。黨的十八大以來,緊緊圍繞改革目標,通過先易后難的推進方式,采取“先非居民后居民”、“先試點后推廣”、“先增量后存量”、“邊理順邊放開”的實施步驟,又快又穩推進改革。

  ——試點先行,方法創新,建立動態調整新機制。2011年底,在廣東、廣西開展天然氣價格形成機制改革試點。結合我國天然氣行業生產、運輸、銷售一體化經營的實際情況,將天然氣價格管理由出廠環節調整為門站環節,實行最高上限價格管理,并將定價方法由“成本加成”定價改為“市場凈回值”定價,建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤的動態調整機制。

  ——確定目標,分步實施,全面理順非居民用氣價格。2013年6月,在總結廣東、廣西試點經驗基礎上,在全國范圍內推廣天然氣價格形成新機制。同時,為減少改革阻力,區分存量氣和增量氣,增量氣價格一步調整到與可替代能源價格保持合理比價的水平,存量氣價格計劃分三步調整,當年每立方米提高0.4元;2014年9月,實施改革“第二步”,再次將存量氣價格提高0.4元,縮小與增量氣價差;2015年4月,根據可替代能源價格變化,將增量氣價格降低0.44元,存量氣價格提高0.04元,實現價格并軌,完成“三步走”計劃,全面理順非居民用氣價格。2015年11月,根據可替代能源價格大幅下降的情況,將非居民用氣門站價格每立方米降低0.7元。2017年8月,結合管道運輸價格降低和增值稅率調整因素,再次將非居民用氣門站價格每立方米降低0.1元。

  ——市場導向,有序放開,縱深推進市場化改革。統籌考慮國內外能源市場供求及價格變化,有序放開氣源價格。2013年放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規天然氣價格;2014年9月放開液化天然氣氣源價格;2015年4月放開除化肥企業外的直供用戶用氣價格;2016年,先后放開化肥用氣價格,明確儲氣設施相關價格由市場決定,并在福建省開展門站價格市場化改革試點;2017年,明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場交易形成。通過“小步快走”的漸進式改革,國內天然氣價格市場化程度顯著提高。改革前,國內天然氣價格基本由政府管理;改革后,占國內消費總量80%以上的非居民用氣價格實現由市場主導形成,其中50%以上完全由市場形成,30%左右實行“上浮20%、下浮不限”的彈性機制。

  黨的十八大以來,國內天然氣價格改革蹄疾步穩,不僅全面理順了非居民用氣價格,且大部分價格實現了由市場主導形成,贏得社會各方面高度評價,政策效果逐步顯現。一是提高了企業生產和引進海外資源積極性,增強了資源供應保障能力,“氣荒”現象基本消除;二是促進了天然氣資源合理配置,并推動了落后產能淘汰和產業升級。三是理順了產業鏈各環節利益關系,提高了天然氣利用效率。四是市場化改革方向被各界接受和認同,市場活力不斷增強,為進一步推進行業改革和價格改革奠定了基礎。五是根據可替代能源價格變化,按機制及時降低非居民用氣價格,降低用氣企業成本1200億元以上,促進實體經濟發展。

  精細管“中間”,輸配價格管細管好管到位

  天然氣管道運輸和配送具有自然壟斷屬性,是產業鏈不可或缺的重要環節,其價格應由政府嚴格監管。黨的十八大以來,堅決貫徹落實黨中央國務院關于加強網絡型自然壟斷環節價格監管、健全政府定價制度的總體要求,在總結天然氣輸配價格管理實踐經驗、借鑒市場成熟國家通常做法的基礎上,快速構建起精細化、制度化、透明化的輸配價格監管體系,取得重要階段性成果。

  ——改革管道運輸定價機制,率先實現價格監管辦法和成本監審辦法全覆蓋。針對我國天然氣管道快速發展并連接成網,原有“一線一價”的價格管理方式不能適應市場發展需要的實際情況,2016年10月,印發《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》,建立起科學完善的管道運輸價格監管制度。核心內容有:一是明晰定價方法。遵循“準許成本加合理收益”的原則,對價格監管的范疇、對象,價格管理的方法、程序,以及部分核心指標作出細致規定。二是從緊核定定價成本。要求管道運輸業務單獨核算,成本單獨歸集,明確了構成定價成本主要指標的核定標準。三是推行信息公開。要求企業主動公開成本信息,強化社會監督;定價部門公開成本監審結論和定價依據,提高價格監管透明度。

  天然氣管道運輸價格改革,率先在重要網絡型自然壟斷領域實現價格監管辦法和成本監審辦法的全覆蓋,是新常態下價格工作職能創新的重大突破,體現了政府定價由價格水平制定向監管制度供給的重要轉變,標志著網絡型自然壟斷環節價格監管向精細化、制度化邁出實質性步伐,有利于激發社會資本投資建設管道的積極性,并為實施管道第三方公開準入、推進天然氣價格市場化改革奠定了基礎,對促進天然氣行業長期持續發展具有至關重要意義。

  ——強化配氣價格監管,構建全產業鏈價格監管體系。城鎮配氣管網是天然氣供應的“毛細血管”,天然氣配送是產業鏈“最后一公里”。我國天然氣配送環節價格監管相對滯后,一些地方對“最后一公里”監管不到位,主要體現在配氣價格尚未單獨核定、各環節成本和價格沒有清晰界定,監管規則不健全、價格管理制度化規范化程度不高,配氣價格水平差異較大、少數地方價格偏高、企業負擔重。針對這些情況,2017年6月,印發《關于加強配氣價格監管的指導意見》(簡稱《指導意見》),繼2016年建立起管道運輸價格監管規則后,進一步建立起下游城鎮燃氣配送環節價格監管框架,從而構建起天然氣輸配領域全環節價格監管體系。

  《指導意見》明確了配氣價格的制定方法,確定了重要指標參數的選取范圍,提出了加強監管的具體要求,特別是有三個亮點得到社會廣泛認可:一是建立成本約束機制。對直接影響配氣價格的部分核心指標參數如供銷差率、折舊年限、最低配送氣量等規定了上限標準或作出限制性規定,促進企業加強成本管理,提高行業效率。二是建立激勵機制。鼓勵各地科學確定標桿成本,對燃氣企業通過自身努力使實際成本低于標桿成本的部分,建立燃氣企業與用戶利益共享機制,激勵企業提高經營效率,主動降低配氣成本。三是推進企業信息公開。要求燃氣企業主動公開價格、成本等相關信息,便于不同企業成本對標,強化社會監督。

  ——輸配價格監管政策落地,價格監管取得實質性成果。2017年上半年,國家組織12個成本監審組對13家天然氣長輸管道運輸企業按照統一方法、統一原則、統一標準進行了成本監審,剔除13家企業無效資產185億元,核減比例7%;核減不應計入定價成本總額46億元,核減比例16%。在成本監審基礎上,2017年8月份,核定了長輸管道運輸價格,核定后的管道運輸平均價格下降15%左右,減輕下游用氣企業負擔100億元左右。地方輸配價格方面,陜西、江蘇、浙江、河北、云南、江西等地紛紛按照國家要求,制定省內輸配價格監管規則,并降低省內管道運輸價格和配氣價格,已累計減輕企業負擔40億元以上。

  隨著政策效果逐步顯現,不僅促進了管道運輸企業降本增效,減輕了用氣企業負擔,促使產業鏈各環節收益更趨合理,更為重要的是,有效推動了管網公平開放,促進天然氣市場化交易。長輸管道運輸價格核定后,2家管道運輸企業第一時間主動宣布向第三方開放管道。

  推動建市場,價格改革新平臺成功搭建

  天然氣是全球重要的大宗商品,其價格話語權代表了一個國家的軟實力,建立交易市場是推進市場化改革、提升國際影響力的重要手段和途徑。近年來我委積極推動天然氣市場建設,成功在上海、重慶搭建了一東一西兩個市場化改革平臺。

  上海石油天然氣交易中心于2014年12月組建,2015年7月試運行,2016年11月正式運行。2015年天然氣單邊交易量超過65億方,2016年交易量突破150億方,占全國天然氣消費總量的比重達到8%左右,預計2017年交易量達到300億立方米。2017年9月,交易中心開展了國內首次管道天然氣競價交易。交易中心運行以來,對銜接供需雙方、形成合理市場價格發揮了重要作用,影響力與日俱增,國內外廣泛關注。在供需形勢偏緊的背景下,截至9月27日,中石油五大天然氣區域銷售公司先后拿出3.8億立方米的增量氣量供下游用戶公開競買。雖然交易規模不大,但是交易中心在其中發揮的作用得到了廣泛的認可。上游企業通過交易中心實現了以市場化方式對資源進行優化配置,而下游用戶,特別是一些規模較小的用戶也紛紛表示交易中心這一平臺讓他們獲得了與大用戶平等競爭的機會。

  重慶石油天然氣交易中心2016年8月份啟動籌建,2017年1月12日揭牌成立,預計2017年底前上線試運行。

  建設交易平臺,既是天然氣價格市場化改革的重要成果,也是今后進一步深化改革的重要支撐,還是更好地參與國際能源合作的重要平臺。上海、重慶兩大交易中心各有側重、適度競爭、互為支撐、協同發展,將共同促進國內能源市場化改革、加快融入國際市場,提高國際影響力。

  下一步,將在黨中央國務院的堅強領導下,深入總結評估改革效果,認真借鑒歷史經驗,審時度勢,啃骨頭、涉險灘,適時邁出天然氣價格市場化新步伐,充分釋放天然氣市場活力,同時進一步完善輸配價格監管規則,制度化、精細化監管再上新臺階,積極推動上海、重慶石油天然氣交易中心建設,形成“中國價格”,助力天然氣行業持續健康發展。



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